“互联网+政务服务”平台建设的特征、动因与绩效

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　　“互联网+政务服务”为何发生, 什么是推动“互联网+政务服务”平台建设的根本动力, 这是比较复杂的问题。互联网的飞速发展给政府的管理、服务和社会治理带来机遇, 但并不能称其为动因。“互联网+政务服务”平台的建设虽然与新技术广泛应用紧密相关, 但信息化背景并不是催化政府建设服务网站的唯一因素。政府工作改变的动因一方面源于日新月异的外部环境变化, 另一方面催生于内部调整的需要。因此, “互联网+政务服务”平台建设是政府内外双重因素共同作用的结果, 具体来说是由多重逻辑共同推动的。

　　通过对相关资料的梳理研究发现, 7个获奖单位从总体目标到建设主体再到具体内容略有相似, 但细察之下存在很大差异。这一方面说明“互联网+政务服务”平台建设抓住了网络背景下政府网站建设的核心要素和关键要求, 另一方面, 由于资源禀赋和组织结构存在差异, 各地平台建设过程中亦呈现多样化趋势。本部分试图在分析具体样本和资料的基础上, 通过对“互联网+政务服务”的建设目标、建设主体、内容与领域以及运行机制的梳理来总结归纳平台建设的特征。

　　“中国智慧政府发展年会”于2012年由中国社会科学院信息化研究中心与国脉互联政府网站评测研究中心等机构共同发起, 年会每年举办一届, 鉴于2015年年会的主题为“探索互联网+政务实践标杆, 发掘政府服务最佳案例”, 与本文研究主题最为切合, 因此选取2015年会中评选的最佳实践获奖单位作为案例来源。

　　(二) “互联网+政务服务”平台的使用者

　　通过对7家政府网站建设目标的对比发现, 整体来看它们的目标都包括以下几点: (1) 优化服务流程, 建成“一站式”的行政权力清单事项和便民服务事项处理平台; (2) 整合公共资源, 借助大数据技术推动数据资源的整合与开放; (3) 扩展移动终端, 构建集PC端、移动端Web、APP于一体的综合服务体系。此外, 有的政府网站还根据自身资源禀赋情况设置了个性化目标。例如, 鄂尔多斯市政务服务网提出要依托平台动态编制市、旗区、苏木 (乡镇) 三级的政府权力清单, 浙江政务服务网提出要与支付宝、微信等知名互联网平台合作, 实现服务拓展和用户引流。总的来说, 政府网站在“互联网+政务服务”方面的建设目标还是集中于数据开放和服务集成。

　　(三) “互联网+政务服务”平台运行机制

　　从科层逻辑角度审视, “互联网+政务服务”平台建设与我国政府治理和官员激励模式有深刻关系, 具体来看是指中央政府纵向行政发包、逐级淘汰官员的治理逻辑[4]。一直以来, 我国政府的公共和行政事务都是由中央逐级向下一级政府发包, 一直到最基层政府, 基层信息也只能通过官僚体系层层向上传递。到了互联网时代, 中央政府的治理要求借助信息网络实现更加扁平化更具有互动性的信息传播, 政府信息传播要从单向度信息传播向多维度互动式信息传播模式转变, 提高公共信息的传播效率, 降低治理成本, 进而提升治理绩效。建设“互联网+政务服务”平台成为互联网时代地方政府的中心工作。因此, “互联网+政务服务”平台建设可以看作是中国逐级行政发包体制自上而下推动的必然结果。中国政府所拥有的权力往往是无所不包的, “互联网+政务服务”平台的建设状况正是中央政府和上级政府对地方政府在政务服务方面的重要考核内容。此外, 与逐级发包结构相对应的是一个逐级淘汰的官员晋升制。行政发包为下级政府官员设立了一个总的绩效指标, 这个指标由过去只是单纯地考核GDP向如今考核民众满意度转变[5], 因此, 官员为了保住官位实现晋升, 必须达到信息时代民众满意的要求, 大多数地方官员争先恐后地做得符合上级要求和民众偏好, 涌现出一大批“互联网+政务服务”平台建设的试点。

　　地方政府间的“竞争锦标赛”是“互联网+政务服务”平台建设的一个重要推动因素。虽然行政发包与逐级淘汰确实构成地方政府纵向激励的重要来源, 但中国地方政府内部激励的长期因素中仍存在其他推动力量, 政府之间的横向比较就是其中一个主导力量。就选取的“互联网+政务服务”最佳实践获奖单位而言, 评选的过程本身就包含了政府之间横向竞争的行为逻辑。中央设立了一个以电子政务实践完成度为指标的晋升竞赛, 将关心仕途的地方政府和官员置于强激励之下, 竞赛优胜者获得的不仅是“政务服务标杆”的称号, 还将为今后的组织考核提供重要竞争力量[6]。“互联网+政务服务”成为展示政府治理能力、比较政府管理范式和衡量政府服务质量的重要路径。因此, 政务服务平台建设就成为政府横向竞争的重要手段。这可以很好解释为什么中央政府颁布一个服务型政府的建设目标, 下级政府就会竞相提出更具体化的建设路径, 在“互联网+政务服务”的平台建设中, 地方政府可能借助口碑良好的网站建设在锦标赛中拔得头筹。

表1“政务服务平台化”获奖单位简介

　　(一) 建设目标分析

表2“政务服务平台化”获奖单位的建设目标

　　二是以简政放权为突破口, 构建程序整合与服务承诺相匹配、业务办理与平台交互相适应的运行机制。政府网站建设的中心内容是打破传统的部门主义思想, 推动政务服务体制创新。在程序整合方面, 政府平台将深化行政制度改革作为转变政府职能的突破口, 对于众多政务事项采取合并、取消、下沉等方式进行裁并, 在简化办事程序的同时实现了网络并联审批。在服务承诺方面做到全程留痕、实时监督和电子监察, 公众可对办理事项进行动态跟踪和事后评价。此外, 政府网站注重强化政府部门之间的信息沟通, 公众可浏览各级各部门的服务, 有利于构建横向联动办理机制。

　　这种情况下, “互联网+政务服务”平台建设任重道远。首先, “互联网+政务服务”的发展应该是一个自上而下、试点推广的过程。政府应该在宏观层面上落实分工, 选取一些互联网示范点先行先试, 然后再将示范点在建设措施、制度创新、运作方法等方面的经验加以推广, 为中小城市的电子政务建设探索可靠路径。其次, 随着互联网应用的不断深入, 评估政府服务的方式也应该与时俱进, 政府在建设网站的同时应该嵌入电子化绩效评估系统, 将对政府服务内容和权力运作过程的监督落在实处, 激发电子政府的监督潜力。另外, 电子信息时代的政府建设包含了“互联网+”的融合思维, 需要政府有更加广阔的思维和跨层级合作的意识, “互联网+政务服务”必须建立在跨部门、跨区域的数据开放与共享之上, 以“大数据”思维促进政府体制改革和服务型政府建设。

　　四、“互联网+政务服务”平台建设的动因

　　建设主体的构成反映出中央政府与地方政府行事设权的能力差异。在获奖的7家政府网站中, 有一家由国务院部门承办, 四家由省级政府承办, 两家由市级政府承办, 无县乡级政府网站。这一方面体现出政府在公共资源配置水平上的区别:国务院、省、市级政府基于自身更大范围的资源调动能力, 能够在数据汇集和管理服务现代化方面率先尝试;另一方面, 这也给县乡级政府提出了迎合“互联网+”趋势下的政府服务新要求, 促使其在学习上级政府的基础上更好地完善公共服务。

　　这次大会共分设7个奖, 分别为“最佳政务服务平台”“最佳政务资源集约化平台”“最佳政务应用移动化平台”“最佳政务治理数据化平台”“最佳政务渠道O2O化”“最佳政务应用智能化平台”“最佳政务信息透明化平台”, 共50个获奖单位。本文主要选取“最佳政务服务平台”的7家获奖单位 (农业部、浙江政务服务网、海南省网上审批大厅、江西政务服务网、i厦门一站式惠民服务平台、江苏人力资源和社会保障网、鄂尔多斯政务服务网) 为样本 (如表1所示) , 以能检索到的所有公开资料为标准进行分析。案例数量虽然有限, 但是鉴于这7个样本是从众多参选单位中评选出来的, 具有很强的代表性, 本研究的结论对“互联网+政务服务”平台建设实践亦具有借鉴意义和推广价值。

　　通过对获奖理由以及相关资料的梳理和归纳分析, 7个获奖单位的“互联网+政务服务”平台的建设目标如表2所示。

　　总地来说, 我国“互联网+政务服务”建设有着美好的发展趋势, 但在政府治理创新方面, 我们做得还远远不够。基于“互联网+政务服务”平台建设的多案例分析, 只能停留在目前现状的描述性解读, 我国电子政务向高级发展阶段跨越的时期并未到来, 因此难以对“互联网+政务服务”平台建设未来的发展进行更加深入具体的理论指导。另外, 案例数量也存在一定不足, 这使得分析结论可能出现偏差。但需要强调的是, 案例覆盖了“最佳政务服务平台”奖获奖项目的全部案例, 具有相当程度的代表性。以上这些问题在短期之内很难得到解决, 只有随着政府实践的不断发展, 相关研究才能进一步深入, 在探索中前行。

　　六、总结

　　作为一种具体实践, “互联网+政务服务”的平台建设包含办事主体、职能事项、运行逻辑的交叉和互动, 是一个复杂的过程。在这个运作过程中, 政府主体秉持信息化理念, 通过数据化途径, 采用集中、协同、整合的模式发布事项并办理, 积极承担起提供公共服务的职责。其运行机制可归纳为以下几个方面:

　　“互联网+政务服务”的建设主体、内容与领域涵盖参见表3。